La politique de sécurité de la Suisse – Rapport du Conseil fédéral

Prise de position de la CG MPS relative au projet du 14 avril 2021
Points fondamentaux

Accélération de la cadence de publication et réduction de l’ampleur du rapport: la CG MPS salue l’intention de publier un Rapport sur la politique de sécurité dorénavant tous les quatre ans. Elle se réjouit également que l’ampleur du projet soumis soit réduite approximativement de moitié comparativement aux RAPOLSEC antérieurs.
Motivation: ces dernières années, les menaces et dangers en matière de politique de sécurité se sont même «renforcés» (p. 2). Le rapport mentionne en outre l’«l’incertitude» et le «rythme soutenu» comme caractéristiques de l’évolution de la situation internationale (p. 2). La Suisse se doit de réagir à cette évolution. Les Rapports sur la politique de sécurité jetant des fondements et fixant les stratégies et les priorités en relation avec les menaces et les dangers pour notre pays, il est logique d’accélérer la cadence de publication desdits rapports. Cette mesure remplit en outre une attente de longue date des milieux politiques. Ainsi, «le Parlement est […] informé des liens entre la situation en termes de menaces et des capacités de l’armée et peut, fort de ces connaissances, établir ses priorités. En d’autres termes, il peut décider tous les quatre ans dans quels domaines on peut tolérer des faiblesses dans les capacités de l’armée et ceux où il faut rapidement pallier les lacunes.» (voire Deloitte Consulting SA, Projet «Acquisitions DDPS», Rapport à l’intention du Secrétariat général du DDPS, Zurich 20.05.2020, p. 74). Le raccourcissement du texte comparativement aux RAPOLSEC publiés jusqu’à ce jour est donc approprié.

Concrétisation des mesures: les mesures de réalisation des objectifs de la politique de sécurité mentionnées dans le rapport doivent être concrétisées. A cet effet, les principaux projets doivent être énumérés et le moment prévu de l’achèvement de ces projets doit être indiqué.
Motivation: les mesures mentionnées dans le rapport sont souvent plutôt des déclarations d’intentions peu évidentes pour le lecteur. Ce qu’il faut, cependant, ce sont des mesures concrètes de réalisation des objectifs à l’intention des milieux politiques et économiques ainsi que de la société. Dans le projet soumis, la présentation de la situation actuelle (2e partie) est encore trop étendue, tandis que les mesures de mise en œuvre (4e partie) ne sont pas assez concrètes, alors que ce sont justement ces dernières qui intéressent les milieux politiques fédéraux et cantonaux.

Accélération des processus d’acquisitions: l’accélération des processus d’acquisitions doit être mentionnée comme mesure centrale en relation avec les conflits hybrides. Cela vaut aussi bien pour les armements en général que pour les troupes terrestres et, spécialement, pour le cyberespace. Les recommandations en la matière figurant dans le Rapport sur les acquisitions au DDPS doivent se retrouver dans le RAPOLSEC, comme le calendrier grossier de leur mise en œuvre (voire Deloitte Consulting SA, Projet «Acquisitions DDPS», Rapport à l’intention du Secrétariat général du DDPS, Zurich 20.05.2020, p. 74).
Motivation: le projet de rapport mentionne que «la situation internationale […] évolue à un rythme soutenu» (p. 2) et que «ces dernières années, les transformations s’accélèrent sur le plan international» (p. 26). Il est en outre mentionné que la Suisse doit pouvoir «réagir rapidement et correctement aux nouvelles formes de menaces et dangers» (p. 2). Les processus d’acquisitions usuels en vigueur ne le permettent pas, d’où la nécessité de les adapter.

Remarques détaillées
Chapitre 2: Situation actuelle
Grandes puissances: au titre des grandes puissances, le rapport mentionne à plusieurs reprises la Chine, la Russie et les Etats-Unis (p. 4, 9-12, 19). Il mentionne également que la Chine et la Russie défient, semble-t-il, «ponctuellement» les Etats-Unis. Le passage «défie ponctuellement la dominance des États-Unis» (p. 11), utilisé à deux reprises, doit être biffé.
Motivation: il est usuel que des grandes puissances «en concurrence» (p. 10) se défient mutuellement. Les Etats-Unis lancent des défis à la Chine et à la Russie. Si la notion «ponctuellement» a pour but d’indiquer que les Etats-Unis restent la superpuissance dominante, cela doit être affirmé ainsi.
Etats-Unis, administration Biden: il doit être tenu compte des changements récents survenus dans la politique étrangère et la politique de sécurité des Etats-Unis. Le projet de rapport doit être actualisé à cet égard.
Motivation: le remplacement de l’administration Trump par celle de son successeur a induit, aussi au niveau de la politique de sécurité (relations avec l’OTAN, régime de contrôle des armements, politique proche-orientale), des changements qui peuvent avoir des incidences sur la situation actuelle.
Russie, modèle de société: concernant la Russie, le rapport mentionne son «modèle de société» (p. 11). Cette expression doit être biffée, ou alors ce modèle doit être expliqué.
Motivation: depuis l’effondrement de l’Union soviétique, le «modèle de société» de cette dernière a également été dépassé. Le projet de rapport mentionne maintenant un modèle de société spécifique à la Russie. Quelles en sont les caractéristiques? En quoi ce modèle diffère-t-il d’autres modèles?
Europe: dans le rapport, une distinction systématique doit être faite entre l’«Europe» comme notion géopolitique et l’«Union Européenne» comme entité composée de 27 Etats européens. Là où le texte mentionne le conflit qui oppose la Russie à l’Ukraine, le passage «à la périphérie de l’Europe» doit être remplacé par «en Europe de l’Est».
Motivation: la distinction faite dans le rapport entre «l’Europe et la Russie» (p. 8) n’est pas correcte. La Russie à l’ouest de l’Oural et l’Ukraine sont des Etats, respectivement des territoires d’Europe de l’Est. Moscou est une ville d’Europe de l’Est. Par la distinction faite, un conflit européen (Ukraine-Russie) se transforme en conflit «à la périphérie de l’Europe» (p. 3, 8). La subdivision en Europe, d’une part, et Russie, de l’autre, de même que l’emploi de la tournure «conflit à la périphérie de l’Europe» suggèrent au lecteur suisse qu’il dispose d’un niveau de sécurité accru, ce qui n’est pas admissible.
Puissances régionales: le rapport mentionne des «puissances régionales» (p. 4). La notion de «puissances régionales» doit être définie. Ces puissances doivent être énumérées explicitement, spécialement celles qui jouent un rôle pour la Suisse.
Motivation: la notion de «puissances régionales» n’est pas claire. S’agit-il de puissances de taille moyenne? S’agit-il d’Etats particulièrement ambitieux en matière d’économie (Allemagne, Japon) ou de politique étrangère (France, Turquie)? La politique de sécurité de la Suisse peut être concernée par la concurrence entre des puissances régionales. Il est dès lors important de savoir au moins quels sont les Etats les plus importants pour la Suisse et de connaître les objectifs qu’ils poursuivent.
Polarisation sociale: le creusement de l’écart entre riches et pauvres, intensifié par la crise du Covid-19, de même que la déstabilisation de la société qui s’ensuit et qui tend à croître, doivent être mentionnés.
Motivation: ce thème joue un rôle pour la politique de sécurité intérieure (par exemple extrémisme, violence, chômage des jeunes, absence de perspectives, dépendance de l’assistance sociale).
Ressortissants suisses dans des zones de crises: en relation avec des conflits armés, il est fait mention de l’éventuelle mise en danger de ressortissants suisses dans des zones de crise (p. 18). Cette question n’est soulevée qu’indirectement en relation avec des actes terroristes («intérêts suisses», p. 16). Aucune mesure concrète de protection et de rapatriement des personnes en danger n’est mentionnée. Cela doit être complété. Des mesures concrètes d’optimalisation doivent être indiquées (par exemple l’acquisition de moyens adéquats de transports aériens, l’engagement de Forces spéciales suisses).
Motivation: la Suisse doit être en mesure d’offrir à ses ressortissantes et ressortissants la meilleure protection possible en tout temps et dans le monde entier, ce qui inclut notamment le rapatriement sûr des personnes en danger avec des moyens suisses.
Armes de destruction massive: concernant l’«Etat de la menace», il est fait mention du développement et de la propagation de systèmes d’armes (p. 18, 19). Les armes nucléaires ainsi que les lanceurs, les capteurs et les drones sont mentionnés; les armes chimiques et biologiques (p. 17, 18, 24) doivent l’être également.
Motivation: la Suisse dispose d’un grand nombre de laboratoires biologiques et chimiques ainsi que de vastes connaissances en la matière. Les régimes internationaux de contrôle des exportations portent aussi sur ces substances, intéressantes pour des mouvements terroristes et pour certains Etats.
Catastrophes et situations d’urgence
Le titre doit être adapté comme suit «Catastrophes, situations d’urgence et autres événements».
Motivation: les scénarios d’événements énumérés dans les explications ne doivent pas nécessairement être des catastrophes ou des situations d’urgence. En cas d’événement, les dangers naturels mentionnés, notamment, peuvent menacer la population d’une région. Même s’il s’agit d’événements majeurs, ils ne doivent pas nécessairement avoir l’ampleur d’une situation d’urgence ou d’une catastrophe.
Dans les dangers naturels, les incendies de forêt sont indiqués comme conséquence possible de la sécheresse et de vagues de chaleur. «Incendies de forêt» doit être remplacé par «incendies de végétation».
Motivation: La notion d’incendie de forêt est trop limitative.
Les dangers de nature technique doivent être complétés avec les accidents.
Motivation: les explosions et les événements ABC, spécialement (par exemple des émanations de chlore se produisant au sein d’entreprises ou sur des axes de transport), peuvent mettre en danger un grand nombre de personnes. De tels événements nécessitent l’intervention rapide de forces, notamment des sapeurs-pompiers.
Tremblements de terre: les tremblements de terre sont mentionnés à plusieurs reprises dans le rapport. Il faut par conséquent énumérer, dans les mesures, des activités concrètes visant à prévenir les dommages et à maîtriser ces derniers. La suite des activités en relation avec une assurance tremblements de terre obligatoire en Suisse doit être traitée.
Motivation: vu le potentiel de dommages qu’ils présentent, «les tremblements de terre […] font partie des risques les plus élevés de catastrophes naturelles» en Suisse (p. 21). Il convient, dès lors, de leur accorder une attention particulière.

Chapitre 3: Intérêts et objectifs de la politique de sécurité
Coopération et neutralité: la teneur de cet alinéa (p. 24) doit être inversée dans l’énumération et dans l’argumentation. La nouvelle teneur doit être: «Neutralité et coopération: le coeur du principe de la neutralité, à savoir ne soutenir aucune partie lors d’un conflit armé international, vise à rester à l’écart des conflits armés et à demeurer impartial en matière de politique de sécurité. En matière de politique de sécurité, la Suisse collabore toutefois en particulier avec des États européens. Elle dispose d’un réseau international solide et souhaite fondamentalement entretenir de bonnes relations avec tous les États.».
Motivation: dans la perception publique, la neutralité est traditionnellement la composante principale de l’image que l’on a de la Suisse quand il en va de la politique de sécurité, aussi à l’étranger. Il doit en être tenu compte avec l’inversion de formulation proposée.
Démocratie et État de droit: le «respect du droit international public» (p. 25) doit figurer dans le texte de ce paragraphe mais être biffé dans le titre de ce dernier.
Motivation: l’utilisation systématique de deux notions dans les quatre alinéas est indiquée. La mention du droit international dans le texte suffit.
Milice et obligation de servir: la teneur de cet alinéa (p. 25) doit être modifiée comme suit: «Principe de milice et obligation de servir: selon le principe de milice suisse, les citoyennes et citoyens peuvent assumer des tâches et des mandats accessoires ou bénévoles. Le système d’obligation de servir aussi repose sur le système de milice. Il s’ensuit que les personnes astreintes doivent assumer également des fonctions de cadres. L’obligation de servir comporte fondamentalement une formation de base et d’autres formations réparties sur plusieurs années ou des engagements. L’armée, la protection civile, le service civil et la grande majorité des corps de sapeurs-pompiers fonctionnent selon ce système. Les instruments de la politique de sécurité que sont l’armée, la protection civile et les sapeurs-pompiers doivent disposer du personnel nécessaire.».
Motivation: 1) Principe de milice: le principe de milice suisse (et non pas la milice qui est un type de troupe) doit être défini ici vu qu’il diffère fondamentalement de la compréhension que l’on a de la milice à l’étranger. 2) «Grande majorité des corps de sapeurs-pompiers»: il existe au total en Suisse et dans la Principauté du Liechtenstein 1’244 organisations de sapeurs-pompiers (état en 2020). Ce nombre inclut, outre les corps de sapeurs-pompiers locaux et les centres de renfort, 174 corps de sapeurs-pompiers d’entreprise, alors que l’on ne compte au total que 17 corps de sapeurs-pompiers professionnels. 3) Les effectifs sont fixés par l’armée, la protection civile et les corps de sapeurs-pompiers, raison pour laquelle ils doivent disposer du personnel requis. Cela ne s’applique pas pour le service civil, vu qu’il s’agit d’un service de remplacement. Si aucune personne apte au service militaire ne faisait valoir un conflit de conscience, aucun service civil ne serait requis. Il est par ailleurs apparu clairement pendant la crise du Covid que le service civil ne convient guère pour appuyer les autorités civiles dans une situation de crise. Les civilistes ne sont pas incorporés dans des formations, ils ne sont pas conduits par des cadres issus de leurs rangs et ils ne peuvent pas non plus être engagés dans un délai de quelques jours. Par conséquent, il doit être possible d’intégrer le service civil dans les organisations de protection civile.

Chapitre 4: Mise en œuvre: domaines politiques et instruments de la politique de sécurité
Armée: les cantons doivent figurer explicitement dans l’énumération des destinataires de prestations d’appui aux autorités civiles. La phrase correspondante (p. 30) doit être modifiée comme suit: «Elle soutient les autorités civiles en Suisse dans la maîtrise de situations de crise de toutes sortes, notamment les cantons lorsque leurs moyens ne suffisent plus, et elle participe à la promotion internationale de la paix ainsi qu’à l’aide en cas de catastrophe à l’étranger.».
Motivation: la nouvelle formulation met en évidence l’étroite et efficace collaboration de l’armée et des cantons, qui fonctionne depuis des décennies.
Protection de la population: la formulation proposée est sujette à interprétation. Par conséquent, la première partie de l’alinéa correspondant (p. 30) doit être modifiée comme suit: «La protection de la population est un système coordonné composé des organisations partenaires suivantes: police, sapeurs-pompiers, services de santé, services techniques et protection civile. Elle est compétente pour la protection de la population et de ses bases vitales en cas de catastrophes et de situations d’urgence. Les cinq organisations partenaires et des tiers (par exemple l’armée) collaborent à la prévention et à la maîtrise des événements, sous la direction des organes cantonaux de conduite (OCC). La conduite et la disponibilité des moyens relèvent principalement de la responsabilité des cantons. […].».
Motivation: contrairement à ce que l’on pourrait comprendre dans la formulation actuelle, la protection de la population n’est pas une organisation. Elle est un système coordonné. Les organes cantonaux de conduite (OCC) doivent être mentionnés en raison de leur fonction centrale pour la maîtrise des crises. Un exemple, au moins, doit figurer à l’intention des tiers. Notre proposition mentionne l’armée, qui est représentée au sein des états-majors cantonaux de liaison territoriale (EM cant li ter) et des OCC en qualité de partenaire (mais pas comme organisation partenaire).
Sapeurs-pompiers: l’alinéa suivant doit être introduit entre police et AFD pour accorder aux sapeurs-pompiers l’importance nécessaire, aux côtés des acteurs et instruments de la politique de sécurité mentionnés nommément: «Les sapeurs-pompiers sont le principal instrument d’intervention pour la protection des personnes, des animaux, de l’environnement et des valeurs matérielles en cas d’incendies, d’événements naturels, d’effondrements, d’accidents et d’événements ABC. Ils interviennent dans toute la Suisse dans un délai de quelques minutes avec la quantité (nombre de sapeurs-pompiers) et la qualité requises pour maîtriser un événement. Cela signifie que les organisations de sapeurs-pompiers disposent d’effectifs suffisants pour mener les interventions, et que ce personnel a les qualifications et les compétences nécessaires. Le domaine des sapeurs-pompiers est organisé au niveau cantonal. Avec ses éléments professionnels, ses centres de renfort, ses corps de sapeurs-pompiers communaux et les corps de sapeurs-pompiers d’entreprise, il fournit 365/365 jours et 24/24 heures une contribution indispensable à la sécurité de la population.».
Service civil: des précisions sont nécessaires dans l’alinéa qui lui est consacré (p. 31).
La teneur de la première phrase doit être: «Le service civil constitue un service de remplacement pour les personnes aptes au service militaire qui ne veulent pas accomplir ce dernier pour des raisons de conscience.». (en lieu et place de «peuvent»).
Motivation: un civiliste peut parfaitement faire le service militaire, vu qu’il est apte au service militaire; il ne veut toutefois pas le faire pour des raisons de conscience. L’utilisation du verbe «pouvoir» suggère que les raisons de conscience sont assimilables à une maladie.
La teneur de la deuxième phrase doit être: «Conformément à la Loi fédérale […] sur le service civil, ces personnes peuvent effectuer des affectations […].».
Motivation: la teneur de cette phrase dans le projet soumis est: «Conformément à la Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le service civil, ces personnes effectuent des affectations lors de catastrophes ou de situations d’urgence, notamment dans les domaines de l’environnement et, s’agissant de la santé et du service social, des soins et de l’assistance.». Cette phrase suggère que la maîtrise de catastrophes et de situations d’urgence constitue une tâche primaire du service civil, alors que ce n’est pas le cas selon la Loi sur le service civil. L’art. 4, al. 1 de la Loi sur le service civil énumère huit domaines d’activités possibles du service civil, et la prévention et la maîtrise des catastrophes et des situations d’urgence y sont mentionnées en dernier.
La troisième phrase doit être modifiée comme suit: «Les engagements de civilistes sont entrepris en complément à la protection civile et à l’armée; le service civil peut renforcer la capacité de la protection de la population à tenir sur la durée.».
Motivation: la formulation «Les affectations du service civil», utilisée dans le projet, peut donner l’impression que des formations entières sont engagées. Notre proposition de formulation clarifie la situation.
La quatrième phrase doit être modifiée comme suit: «Des civilistes peuvent être engagés comme individus isolés en respectant un délai de convocation d’environ deux semaines.».
Motivation: la formulation utilisée «Le service civil n’est pas conçu comme une organisation de première intervention et n’est pas structuré en formations» est trop négative. Cette phrase doit être formulée positivement et conformément à la réalité. En effet, si la protection civile non plus n’est pas, elle non plus, une organisation de première intervention, elle peut être mise sur pied dans certains cantons en quelques heures grâce aux formations de piquet.
La dernière phrase doit être modifiée comme suit: «Des questions en suspens concernant la contribution du service civil en cas de catastrophes et de situations d’urgence font l’objet d’examens portant notamment sur le moyen et le long terme, dans le cadre des travaux en cours relatifs à l’alimentation des effectifs de l’armée et de la protection civile.».
Motivation: cette formulation reflète plus précisément les faits et elle indique concrètement le cadre dans lequel le rôle du service civil est examiné, à savoir le «Rapport sur l’alimentation des effectifs de l’armée et de la protection civile».
Améliorer la protection contre les catastrophes, la préparation aux situations d’urgence: 1) La première phrase doit être modifiée comme suit: «Avec ses organisations partenaires (police, sapeurs-pompiers, services de santé, exploitations techniques et protection civile), le système intégré de protection de la population est l’instrument principal pour maîtriser […].». 2) Il convient de renoncer à mentionner la Loi sur la protection de la population et sur la protection civile entrée en vigueur au début 2021. 3) L’alinéa consacré aux installations sanitaires protégées doit être déplacé à la page 41, comme deuxième point d’énumération dans l’alinéa «La protection contre les catastrophes […] être renforcées en particulier au moyen des mesures ci-dessous.».  4) L’éventuelle utilisation d’installations sanitaires protégées en cas de tremblement de terre ou de pandémie doit être biffée. 5) L’indication que des projets portant sur une «communication et une transmission de données sécurisées et affichant une disponibilité élevée» ont été lancés ces dernières années suggère que des activités y relatives sont en cours. La réalité est toutefois que tous les projets se heurtent actuellement à des problèmes et que certains font l’objet d’un réexamen par l’OFPP. Nous proposons de l’indiquer ici.
Motivation: 1) Contrairement à ce que l’on pourrait comprendre dans la formulation actuelle, la protection de la population n’est pas une organisation. Elle est un système coordonné (voir la remarque similaire au ch. 4 plus haut). 2) La mention de la LPPCi entièrement révisée est tournée vers le passé et ne fournit aucune information. Cette partie du rapport est consacrée à la mise en œuvre des mesures à prendre. 3) L’examen de l’utilisation future des installations sanitaires protégées est une mesure de renforcement de la protection contre les catastrophes et les situations d’urgence. Ce passage est par conséquent mieux à sa place dans ce paragraphe. 4) Vu qu’elles sont généralement souterraines et que l’on y est souvent à l’étroit, les installations sanitaires protégées ne sont guère appropriées en cas de pandémie. Les victimes d’un tremblement de terre ne voudront par ailleurs guère s’abriter dans un ouvrage souterrain par crainte d’y être emprisonnées en cas de réplique.
Renforcer la collaboration entre les autorités et les acteurs de la gestion de crise: les organes cantonaux de conduite (OCC) doivent être mentionnés sous ce titre.
Motivation: les OCC sont le principal instrument de conduite des cantons en cas de crise.
Système d’obligation de servir: le paragraphe doit être modifié comme suit: 1) «Enfin, une gestion de crise fructueuse exige que tous les instruments de la politique de sécurité soient opérationnels, y compris ceux qui reposent entièrement ou partiellement sur le système actuel de l’obligation de servir: armée, protection civile et sapeurs-pompiers.». Et plus bas: 2) «Parallèlement, le système de l’obligation de servir doit s’adapter aux évolutions et aux besoins de la société, accordant une importance majeure à la compatibilité entre le travail, la famille et le service obligatoire, spécialement chez les sapeurs-pompiers.».
Motivation: 1) Le service civil de remplacement ne doit pas être mentionné ici, car il n’est pas un instrument de la politique de sécurité nécessaire pour le succès de la maîtrise d’une crise. 2) La compatibilité du service obligatoire avec la vie professionnelle et familiale constitue un défi important spécialement pour les sapeurs-pompiers. L’accomplissement de l’obligation de servir repose toujours sur une part de volontariat, car la contrainte ne permet généralement guère d’atteindre les objectifs. Il est donc nécessaire de développer le système d’obligation de servir en en accroissant l’attractivité.
Amélioration des effectifs: le paragraphe doit être modifié comme suit: «Garantie de la disponibilité des effectifs requis de la protection civile et de l’armée, par exemple par l’intégration de civilistes dans la protection civile et en améliorant la compatibilité entre le service militaire et la vie civile.».
Motivation: il n’en va pas d’une «amélioration» des effectifs. Pour l’armée et pour la protection civile, ces derniers sont fixés. Il s’agit de pourvoir à l’alimentation des effectifs requis. Il y a longtemps que la discussion relative au développement du système d’obligation de servir a commencé. Elle a été ouverte au plus tard avec la parution du Rapport du groupe d’étude du système d’obligation de servir, en mars 2016. Ce thème est discuté aussi dans les médias et dans le public intéressé. Le passage «amorce d’une discussion sur l’évolution du système de l’obligation de servir» doit par conséquent être biffé. Nous recommandons en outre de mentionner, comme mesure concrète, l’augmentation voulue de la part des femmes ainsi que leur encouragement. De plus, la question de la compatibilité avec la vie civile se pose tout particulièrement pour les femmes (maternité).